自然資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)
《生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)典型案例》
（第一批）的通知
各省、自治區(qū)、直轄市自然資源主管部門，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)自然資源主管部門：
建立政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)各界參與、市場化運(yùn)作、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，是貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想、踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的重要舉措，也是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的必然要求。近年來，各地積極探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)，取得了積極成效，形成了一批典型做法。近期，部組織編寫了《生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)典型案例》（第一批），現(xiàn)予以印發(fā)。請(qǐng)各地結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況學(xué)習(xí)借鑒，加快推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)相關(guān)工作。今后，部將不定期向各地推薦成功案例，請(qǐng)你們組織市縣積極探索創(chuàng)新，并及時(shí)總結(jié)報(bào)部。
自然資源部辦公廳
2020年4月23日
生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)典型案例
總體情況
優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品是最普惠的民生福祉，是維系人類生存發(fā)展的必需品。生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的過程，就是將生態(tài)產(chǎn)品所蘊(yùn)含的內(nèi)在價(jià)值轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的過程。建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，既是貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想、踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的重要舉措，也是堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、推動(dòng)綠色發(fā)展、建設(shè)生態(tài)文明的必然要求。
一、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的主要做法
作為維系生態(tài)安全、保障生態(tài)調(diào)節(jié)功能、提供良好人居環(huán)境的自然要素，生態(tài)產(chǎn)品具有典型的公共物品特征，其價(jià)值實(shí)現(xiàn)的路徑主要有三種：市場路徑，主要表現(xiàn)為通過市場配置和市場交易，實(shí)現(xiàn)可直接交易類生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值；政府路徑，依靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、政府購買服務(wù)等方式實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值；政府與市場混合型路徑，通過法律或政府行政管控、給予政策支持等方式，培育交易主體，促進(jìn)市場交易，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值。從國內(nèi)外已有的實(shí)踐來看，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的主要做法包括：
（一）生態(tài)資源指標(biāo)及產(chǎn)權(quán)交易
該模式是針對(duì)生態(tài)產(chǎn)品的非排他性、非競爭性和難以界定受益主體等特征，通過政府管控或設(shè)定限額等方式，創(chuàng)造對(duì)生態(tài)產(chǎn)品的交易需求，引導(dǎo)和激勵(lì)利益相關(guān)方進(jìn)行交易，是以自然資源產(chǎn)權(quán)交易和政府管控下的指標(biāo)限額交易為核心，將政府主導(dǎo)與市場力量相結(jié)合的價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑。
如福建省南平市借鑒商業(yè)銀行“分散化輸入、整體化輸出”的模式，構(gòu)建“森林生態(tài)銀行”這一自然資源管理、開發(fā)和運(yùn)營的平臺(tái)，對(duì)碎片化的森林資源進(jìn)行集中收儲(chǔ)和整合優(yōu)化，轉(zhuǎn)換成連片優(yōu)質(zhì)的“資產(chǎn)包”，引入社會(huì)資本和專業(yè)運(yùn)營商具體管理，打通了資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本的通道，提高了資源價(jià)值和生態(tài)產(chǎn)品的供給能力，促進(jìn)了生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值向經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢的轉(zhuǎn)化。
重慶市通過設(shè)置森林覆蓋率這一約束性考核指標(biāo)，明確各方權(quán)責(zé)和相應(yīng)的管控措施，形成了森林覆蓋率達(dá)標(biāo)地區(qū)和不達(dá)標(biāo)地區(qū)之間的交易需求，搭建了生態(tài)產(chǎn)品直接交易的平臺(tái)，打通了綠水青山向金山銀山的轉(zhuǎn)化通道。此外，重慶市以地票制度為核心，將地票的復(fù)墾類型從單一的耕地，拓寬到林地、草地等類型，拓展了地票的生態(tài)功能，建立了市場化的“退建還耕還林還草”機(jī)制，減少了低效的建設(shè)占用，增加了生態(tài)空間和生態(tài)產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推動(dòng)生態(tài)修復(fù)、增加生態(tài)產(chǎn)品、促進(jìn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)等多重效益。
美國濕地緩解銀行是一種市場化的補(bǔ)償和價(jià)值實(shí)現(xiàn)模式，其核心是通過法律明確了濕地資源“零凈損失”的管理目標(biāo)和嚴(yán)格的政府管控機(jī)制，并設(shè)計(jì)了允許“補(bǔ)償性緩解”的制度規(guī)則，從而激發(fā)了濕地補(bǔ)償?shù)慕灰仔枨?，形成了由第三方建設(shè)濕地并進(jìn)行后期維護(hù)管理的交易市場。濕地緩解銀行模式既保障了濕地生態(tài)功能的平衡，又促進(jìn)了濕地生態(tài)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值的轉(zhuǎn)換，是生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的有效模式。
（二）生態(tài)修復(fù)及價(jià)值提升
該模式是在自然生態(tài)系統(tǒng)被破壞或生態(tài)功能缺失地區(qū)，通過生態(tài)修復(fù)、系統(tǒng)治理和綜合開發(fā)，恢復(fù)自然生態(tài)系統(tǒng)的功能，增加生態(tài)產(chǎn)品的供給，并利用優(yōu)化國土空間布局、調(diào)整土地用途等政策措施發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值提升和價(jià)值“外溢”。
福建省廈門市五緣灣片區(qū)通過開展陸海環(huán)境綜合整治和生態(tài)修復(fù)保護(hù)，以土地儲(chǔ)備為抓手推進(jìn)公共設(shè)施建設(shè)和片區(qū)綜合開發(fā)，依托良好生態(tài)發(fā)展生態(tài)居住、休閑旅游、醫(yī)療健康、商業(yè)酒店、商務(wù)辦公等現(xiàn)代服務(wù)產(chǎn)業(yè)，增加了片區(qū)內(nèi)生態(tài)產(chǎn)品，提升了生態(tài)價(jià)值，促進(jìn)了土地資源升值溢價(jià)。
山東省威海市將生態(tài)修復(fù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)“一體規(guī)劃、一體實(shí)施、一體見效”，優(yōu)化調(diào)整修復(fù)區(qū)域國土空間規(guī)劃，明晰修復(fù)區(qū)域產(chǎn)權(quán)，引入社會(huì)主體投資，持續(xù)開展礦坑生態(tài)修復(fù)和后續(xù)產(chǎn)業(yè)建設(shè)，把礦坑廢墟轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)良好的5A級(jí)華夏城景區(qū)，帶動(dòng)了周邊區(qū)域發(fā)展和資源溢價(jià)，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等綜合效益。
江蘇省徐州市賈汪區(qū)潘安湖采煤塌陷區(qū)以“礦地融合”理念，推進(jìn)采煤塌陷區(qū)生態(tài)修復(fù)，將千瘡百孔的塌陷區(qū)建設(shè)成為湖闊景美的國家濕地公園，為徐州市及周邊區(qū)域提供了優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品，并帶動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)與鄉(xiāng)村振興，維護(hù)了土地所有者權(quán)益，顯化了生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值。
（三）生態(tài)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營
該模式是綜合利用國土空間規(guī)劃、建設(shè)用地供應(yīng)、產(chǎn)業(yè)用地政策、綠色標(biāo)識(shí)等政策工具，發(fā)揮生態(tài)優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化，以可持續(xù)的方式經(jīng)營開發(fā)生態(tài)產(chǎn)品，將生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值附著于農(nóng)產(chǎn)品、工業(yè)品、服務(wù)產(chǎn)品的價(jià)值中，并轉(zhuǎn)化為可以直接市場交易的商品，是市場化的價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑。
浙江省余姚市梁弄鎮(zhèn)通過實(shí)施全域土地綜合整治，加大對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)和保護(hù)力度，推動(dòng)綠色生態(tài)、紅色資源與富民產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，發(fā)展紅色教育培訓(xùn)、生態(tài)旅游、會(huì)展、民宿等“綠色+紅色”產(chǎn)業(yè)，吸引游客“進(jìn)入式消費(fèi)”，將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)了“綠水青山”的綜合效益。
江西省贛州市尋烏縣在統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)的同時(shí)，因地制宜發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，利用修復(fù)后的土地建設(shè)工業(yè)園區(qū)，引入社會(huì)資本建設(shè)光伏發(fā)電站，發(fā)展油茶種植、生態(tài)旅游、體育健身等產(chǎn)業(yè)，逐步實(shí)現(xiàn)“變廢為園、變荒為電、變沙為油、變景為財(cái)”，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益相統(tǒng)一。
云南省玉溪市按照“湖邊做減法、城區(qū)做加法、自然恢復(fù)為主、減輕湖邊負(fù)擔(dān)”的原則，實(shí)施撫仙湖流域騰退工程，推動(dòng)撫仙湖流域整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理，大幅增加了優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境持續(xù)向好、用地結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化和一二三產(chǎn)業(yè)和諧發(fā)展。
（四）生態(tài)補(bǔ)償
該模式是按照“誰受益、誰補(bǔ)償，誰保護(hù)、誰受償”的原則，由各級(jí)政府或生態(tài)受益地區(qū)以資金補(bǔ)償、園區(qū)共建、產(chǎn)業(yè)扶持等方式向生態(tài)保護(hù)地區(qū)購買生態(tài)產(chǎn)品，是以政府為主導(dǎo)的價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑。如湖北省鄂州市探索生態(tài)價(jià)值核算方法，統(tǒng)一計(jì)量自然生態(tài)系統(tǒng)提供的各類服務(wù)和貢獻(xiàn)，并將結(jié)果運(yùn)用于各區(qū)之間的生態(tài)補(bǔ)償，讓“好山好水”有了價(jià)值實(shí)現(xiàn)的途徑，激發(fā)了“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的內(nèi)在動(dòng)力。
二、促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)
生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)是一項(xiàng)理論性強(qiáng)、政策性強(qiáng)、操作性強(qiáng)的系統(tǒng)工程，必須按照“政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)各界參與、市場化運(yùn)作、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑”要求，從實(shí)際出發(fā)，推動(dòng)制度創(chuàng)新、試點(diǎn)實(shí)踐和政策制定。
作為生態(tài)產(chǎn)品的自然本底和生產(chǎn)載體，自然資源為生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)和價(jià)值實(shí)現(xiàn)提供了最基本的物質(zhì)基礎(chǔ)和空間保障，自然資源部門應(yīng)當(dāng)成為生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的制度供給者和重要管理者。自然資源領(lǐng)域促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)包括：
一是堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，科學(xué)合理布局。充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃的引領(lǐng)和約束作用，科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，保持自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、整體性和系統(tǒng)性，不斷提高優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的供給能力。對(duì)于生態(tài)環(huán)境良好地區(qū)或重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，在加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)的同時(shí)，鼓勵(lì)發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)并留有一定發(fā)展空間，促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)。對(duì)于適宜開展生態(tài)保護(hù)修復(fù)和接續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的區(qū)域，可以根據(jù)生態(tài)修復(fù)和后續(xù)資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等需要，合理確定區(qū)域內(nèi)各類空間用地的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局和時(shí)序，優(yōu)化國土利用格局，為合理開發(fā)和價(jià)值實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造條件。
二是管控創(chuàng)造需求，培育交易市場。通過政府管控或設(shè)定限額等措施，創(chuàng)造對(duì)生態(tài)產(chǎn)品的交易需求，引導(dǎo)和激勵(lì)利益相關(guān)方開展交易，通過市場化方式實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值。耕地占補(bǔ)平衡和森林覆蓋率等指標(biāo)交易、碳排放權(quán)、排污權(quán)、用水權(quán)等配額交易、林權(quán)等產(chǎn)權(quán)交易，都是通過政府管控與市場交易相結(jié)合的方式實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。
三是清晰界定產(chǎn)權(quán)，促進(jìn)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)。生態(tài)產(chǎn)品是自然資源的結(jié)晶產(chǎn)物，自然資源的產(chǎn)權(quán)決定了生態(tài)產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)歸屬。對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行調(diào)查監(jiān)測和確權(quán)登記，摸清區(qū)域內(nèi)自然資源的數(shù)量、質(zhì)量、權(quán)屬等現(xiàn)狀，開展生態(tài)價(jià)值評(píng)估，是實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的基礎(chǔ)。同時(shí)，將分散的自然資源使用權(quán)或經(jīng)營權(quán)進(jìn)行集中流轉(zhuǎn)和專業(yè)化運(yùn)營，也有利于提升生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力，創(chuàng)新多元化、市場化的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)模式。
四是發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，激發(fā)市場活力。將生態(tài)產(chǎn)品與各地獨(dú)特的自然資源、歷史文化資源等相結(jié)合，發(fā)展生態(tài)旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)等生態(tài)產(chǎn)業(yè)，將生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值轉(zhuǎn)化為可以直接市場交易的商品價(jià)值，通過游客“進(jìn)入”消費(fèi)、商品“對(duì)外”銷售等方式激發(fā)市場活力，促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)。
五是制定支持政策，實(shí)現(xiàn)價(jià)值外溢。除直接市場交易外，生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值還可以通過土地等資源載體的增值和“外溢”來實(shí)現(xiàn)。因此，在生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的過程中，需要因地制宜地制定支持政策和激勵(lì)措施，包括國土空間規(guī)劃中的功能分區(qū)、規(guī)劃用地布局、土地供應(yīng)、建設(shè)用地用途轉(zhuǎn)換、資源有償使用、生態(tài)補(bǔ)償政策等。